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20世紀70年代以前，美國政府曾鼓勵濕地開發和利用，使得美國濕地大面積消失，美國濱海濕地面臨著生態環境退化、水體污染、外來物種入侵、海平面上升、淡水引水、地面下沉等嚴峻的環境問題。為了緩解濕地損失，美國政府出臺了一系列保護濕地的政策和法律，1980年建立了保護濕地的法定的損害補償機制，基本實現了美國濕地“無凈損失(No Net Loss)”的目標。美國在減緩濕地損失的立法上，已構建了較為完備的濕地損害補償制度，其先進的立法觀念及公眾參與模式，對我國政府有關部門制定有關濱海濕地保護的國家戰略具有重要的借鑒意義。

1 考察概況

舊金山灣是美國太平洋沿岸最大的海灣，面積達4 000多km2，區內有7個國家野生生物保護區，擁有豐富的濱海濕地資源，但也面臨著開發、污染、氣候變化和外來物種入侵等多種威脅。為恢復舊金山灣濱海濕地的生態功能，該地區實施了人為補給沉積物修復下沉和侵蝕海岸帶、建造人工生態島改造棲息地；構建濕地保護聯盟，協調多頭管理；利用濕地緩解銀行開展濕地補償；實施保護地役權，解決濕地恢復面臨的土地資源短缺；施用除草劑，清除入侵的互花米草等措施。

項目組前往舊金山灣國家野生動物保護區與美國專家交流，訪問了唐·愛德華茲舊金山灣國家野生動物保護區及宣教中心，考察了美國地質調查局實施的舊金山南灣鹽池恢復工程計劃的伊甸園碼頭鹽池，前往負責舊金山灣化學藥劑防治互花米草入侵濱海濕地的Olofson環境咨詢公司，參觀了墨爾紅杉國家公園、墨爾海灘、雷耶斯角國家海岸公園、波利納斯瀉湖等地（圖1、圖2）。

圖1 美國舊金山考察地點分布圖

2 美國濱海濕地保護管理的經驗

2.1 美國濕地補償制度

2.1.1 濕地緩解銀行

濕地緩解銀行在運行方式上同貨幣銀行非常相似，但緩解銀行是用濕地面積來量化存款和借款的。緩解銀行傳統上是由具有恢復、提高或保護現有濕地或者新建濕地等明確意圖的銀行主辦者所購買的一個廣闊地域。一切運轉(如泥土搬運、物種引進和水文條件等)都由銀行主辦者負責管理，從而新建將被用作存款的真實的濕地面積數量。當一個土地開發者填充或以其他方式影響了濕地，開發者可以從緩解銀行那里購買濕地“信用”存款，也即開發者在緩解銀行所購買的濕地面積數量，以補償開發項目所引起的任何損失或借款，緩解銀行將支付給開發者濕地面積數量。美國成立了不少的公營和私營濕地緩解銀行，200年有431家緩解銀行，2010年則增加到了798家，平均每家緩解銀行的大小為70.47 hm2。

2.1.2 美國保護地役權

“保護地役權”指的是為了有效防止濕地開發或其他破壞活動，通過出售或捐贈土地開發權，在土地所有人和合格的特定機構之間達成的一種自愿的、可法律強制執行的，通常為永久性的土地保護協議（如土地信托）。通常，與直接購買土地相比，0.405 hm2（每英畝）至少要少支付40%的成本。保護地役權對土地所有者有四大好處：①它們允許保留私有制；②它們為實現土地所有者管理和保護的目標提供了高度靈活性；③它們允許主動的、積極的濕地管理；④它們通過減少所得稅、物業稅和財產稅以及增加現有和新興生態系統服務市場的潛在收益，帶來經濟利益。保護地役權在美國已經成為一種日益流行的土地保護方法。全國保護地役權的土地數量已從1990年的大約20.25萬hm2增加至2011年的1 215萬hm2。

2.1.3 美國濕地合理利用的案例——鴨票制度

美國鴨票計劃是有史以來美國最成功的國家保護計劃之一。該計劃啟動于1934年，出售美國鴨票的收入用來保護美國數百萬英畝沼澤濕地中的水禽。1934年，美國鴨票首先在美國北達科他州成為法定的狩獵資費已付憑證。從此，所有年滿16歲的水禽狩獵者必須購買美國鴨票并將其粘貼在美國各州政府頒發的狩獵許可證上。1971年美國加利福尼亞州開始發行第一枚“州鴨票”，截至2009年美國已有45個州發行了地方鴨票。從1934年至2008 年，美國政府通過發行鴨票共籌募超過了3億多美元，已用于保護370萬hm2北美水鳥棲息地。

2.2 濱海濕地保護與恢復

2.2.1美國舊金山灣互花米草的治理

互花米草為原產于北美東海岸及墨西哥灣的多年生草本植物。鑒于互花米草耐貧瘠、高抗性和高生產力的特性，20世紀70年代，美國盛行用互花米草恢復、重建海濱鹽沼生態系統，并用以保護已發生侵蝕的海岸。其中，美國陸軍工程兵團將互花米草引種到太平洋沿岸的舊金山灣。20世紀80年代，引種到美國西部舊金山灣的互花米草被證實與當地的加州米草雜交，顯示出強勁的雜種優勢，通過快速繁殖擴張取代了當地的加州米草，入侵性受到關注。

治理互花米草屬入侵植物通常采用的治理方式包括物理清除法(人工或機械刈割、掩埋、拔除植株、水淹、火燒)、化學除草法(噴灑除草劑)、生物防治法(施放植食性昆蟲)，但清除效果不一。研究發現單次刈割、掩埋、淹水等單一物理方式無法有效清除和控制入侵的互花米草。在上述方法效果均不顯著的情況下，自2006年起舊金山灣地區使用了新型除草劑滅草煙（Imazapyr），效果顯著。滅草煙是一種新型廣譜除草劑，對于清除入侵的互花米草很有成效。由于滅草煙在水體中通過光解作用能快速分解，因而美國環保局對其環境健康風險的評價為：對野生動物（包括哺乳動物、鳥類、魚類和水生無脊椎動物）實際無毒，對人類暴露于其中也非常安全。

2.2.2美國拆除水壩恢復鮭魚洄游通道和水鳥棲息地

本次考察中，美方安排3處考察點涉及到水壩和堤防水利工程的拆除項目：一處是在舊金山海灣口處，拆除了部分停車場，目的是恢復鮭魚的洄游通道；一處是在舊金山河口區的堤防，拆除了一個攔潮壩，將原來的牧場恢復成濱海濕地；還有一處是西雅圖的灘涂濕地，拆除了原來的堤防，并改造了擋潮閘，增加淡水濕地的面積，為水鳥提供棲息地。據統計，美國在過去25年里，拆除了近900座水壩，不僅為鮭魚等提供了洄游通道，還恢復了大面積的天然濕地，為水鳥，特別是鸻鷸類水鳥提供了棲息地。

2.2.3美國濱海濕地保護與恢復經驗

美國濱海濕地的保護管理、棲息地恢復建立在長期的、翔實的本底調查和科研監測的基礎上，如舊金山灣互花米草治理項目，總經費的很大一部分用于科研和監測項目投入，因此所開展的保護管理、濕地恢復工程有著堅實的科研基礎。美國的濕地恢復工作具有很強的針對性，針對不同的恢復目標（恢復濕地景觀、鳥類棲息地等）開展有針對性的恢復工程建設。在濕地恢復過程中考慮保護對象的需求，如研究發現互花米草棲息地是瀕危鳥類—長嘴秧雞的重要棲息地，因此在有長嘴秧雞分布區域的互花米草則暫時予以保留，待土著的加州米草恢復后，再進行清除。同時，為使恢復工作更具成效，主要從流域層面上考慮，同時還為未來的氣候變化提供了應變的空間。

2.3平衡協調利益相關方

2.3.1美國濕地與水鳥保護的合作機制——保護聯盟模式

保護聯盟是由一些基于共同保護目標、自我發展的政府機構、非政府組織和私人等組成的保護鳥類或其他物種及其棲息地的聯盟。保護聯盟是通過以下方式來運行：①制定和實施具有保護目的和目標的保護規劃；②管理董事會；③工作委員會；④管理工具箱。

所考察的幾個國家濱海濕地野生動物保護區在管理方面十分重視志愿者的作用，甚至主要依靠自愿者完成保護區的環境維護。保護區日常管理人員的主要職責之一就是指導、培訓志愿者維護保護區的環境、普及野生生物及其保護知識和技能，有效提高公眾濕地保護的能力和意識。

2.3.2利益相關方之間的協調與平衡

美國濕地保護與恢復工作中，成功解決利益相關方之間的平衡問題，是美國濕地管理工作取得進展的重要基石。在明確各個利益相關方不同訴求的基礎上，以保護濕地為前提，滿足不同利益相關方的訴求，達到利益相關方之間平衡的最大化。

3 啟示與建議

根據以上赴美考察的收獲和體會，結合中國濱海濕地保護的需要，建議我國今后重點開展以下幾項工作。

(1) 出臺濕地保護法規。當前，在國家層次上需要出臺濕地保護條例，對包括濱海濕地在內的所有濕地制定嚴格的保護管理措施。借鑒美國的濕地“無凈喪失”政策，盡早劃定濱海濕地保護的紅線，實現濱海濕地的無凈損失；借鑒美國濕地緩解銀行的機制，建立中國濕地面積損失的補償制度，實現濕地的占補平衡。

(2) 開展重大生態修復工程。濕地恢復工程建設要設定具體可行的恢復目標，恢復措施要有針對性。開展翔實的前期調查和后期監測工作，濕地恢復工程建設要有技術支持單位，并建立空間可視化的濕地信息集成、分析和評估模型系統。

(3) 嚴控濕地外來物種。借鑒美國互花米草治理的經驗，可以選擇部分地區進行試點，開展利用新型除草劑滅草煙清除互花米草治理的嘗試，取得經驗后再進行推廣。結合全國濕地保護工程規劃的實施，在部分重要濕地優先開展外來物種入侵的控制和根治工程，確保重要濕地的生態安全。

(4) 鼓勵社會團體參與濕地保護。由于我國濕地保護管理部門較多，建議在濱海濕地保護中借鑒美國保護聯盟的模式，在政府主管部門的主導下，適當吸收其他相關部門、當地社區、非政府組織開展濕地保護工作，并引導志愿者加入濕地保護工作，擴大濕地保護的合作范圍。

(5) 加大濕地科學研究的資金投入。多方面籌集資金，大力支持濕地科學研究，分別研究和試驗我國各類濕地保護和恢復的技術模式，為大規模實施全國濕地保護和恢復工程提供技術支撐。

(6) 加強濕地保護國際交流與合作。加強濕地保護的國際交流和合作，吸收和借鑒國際上濕地保護和恢復的成功經驗，以遷徙水鳥保護、外來物種入侵防控以及應對全球氣候變化等作為重點領域，先期開展交流合作。

作者：張明祥，王玉玉|北京林業大學自然保護區學院；

作者：鮑達明|國家林業和草原局濕地管理司；

作者：劉宇|中國科學院地理科學與資源研究所生態系統網絡觀測與模擬院重點實驗室

圖片：文中圖片由本文作者提供

來源：《濕地科學與管理》，2015，3(1):25-28