1949年以來，我國自然保護區建設已走過搶救性建立、數量和面積快速增長階段，現亟須進行整合優化，疏解矛盾，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，形成國土空間管理新格局。在中辦發42號文[1]、中辦廳字48號文[2]和自然資函71號[3]等有關文件的指導下，全國性的自然保護地整合優化工作正在有力推進。但是這項任務政策性強，技術要求高，涉及面廣，觸及的問題多，工作起來難度很大，是處于深水區的一項改革。現將工作中遇到的問題梳理歸類、分析研究、形成建議如下，僅供大家參考。 一、保護面積不減少，保護強度不降低，保護屬性不改變的含義？
保護面積不減少。這里的“面積”是指本行政區域內各類保護地批準的面積之和，而不是“批準面積之和扣除疊加重復的面積”數。保護面積不減少是本次工作最重要的原則。 保護強度不降低。有兩層含義，一是在本行政區域內的保護地體系實行“嚴格保護”的面積比例不降低，二是不同層級各類保護地的保護措施不減弱。 保護屬性不改變。本次工作是對原有保護地的優化整合，不是推到重來。所以要求保持原有保護地的屬性不改變。即是改變，也必須按有關規定改轉。 二、整合優化工作的目標是理順關系，化解矛盾，促進發展，不能解決舊問題，產生了新矛盾。
1.不能只剩下“水體”不見“水岸”。一些地方借此機會將濕地保護區、濕地公園水體以外的陸地調整出去，這種做法不符合《國家濕地公園總體規劃導則》和《國家濕地公園建設總體規范》“保護濕地生態系統完整性”的相關要求，應高度警惕，并予以糾正。全國正在發生的大面積洪澇災害再一次提醒我們，必須嚴格加強河流濕地的生態空間保護，積極疏解設施填塞，不可把原來的管控區域無原則地調減出去，放任使用。 2.不能只剩下“風景”不見“名勝”。調整風景名勝區邊界和功能區劃時，不能因為“名勝”（文化、文物遺存）處于非自然環境中而將其調整出去，交由文物部門管理，而只剩下自然“風景”。對此要認真分析區別對待。不可簡單粗暴一劃了之。有些風景名勝區歷史悠久，社會影響廣泛，市場認可度很高，應認真研究它的外圍環境形成的歷史背景和改善的可能性，慎重對待核心景源的去留問題。要注意避免風景自然公園空殼化。 3.不能只剩下“名勝”不見“風景”。風景名勝區是“風景”與“名勝”的綜合體，外圍的環境存在與核心地帶的文化實體共同構成了“風景名勝區”，不能將文化、文物遺存與外圍環境割裂開來，如完全剔除其外圍的城市建成區、村莊、農田等，就使風景名勝區失去了文化的味道。應進行科學評估，至少應保留一定的控制地帶，這樣既是對文化的保留，也有利于核心資源的保護。 4.不能只顧“發展”卻弱化“保護”。不能以經濟發展為由在保護區內給城鎮發展預留空間，縮減、虧損保護區生態空間。由于歷史的原因在自然保護區內劃入了建制城鎮、村屯等，這次要求“調出”，但并未允許在保護區中為城市發展預留空間。“三條控制線的指導意見”明確指出：要保證生態功能的系統性和完整性，城鎮開發邊界要避讓重要生態功能區。 5.不是所有永久基本農田都應退出。劃入核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出，并非一次性退出。一次性退出有難度的可制定分批次退出方案。一般控制區的永久農田、鎮村、礦業權可退出、或調出。零星的原住民的種植、養殖可以保存，但應服從有關規定,不得擴大生產和居所規模。 6.不能說退出比調出更有利于保護。這里一定要注意“退出”與“調出”的區別。“退出”，保護地可獲得空間管理權，“調出”，保護地則失去了空間管理權。應該說“退出”比“調出”更嚴格。退也好，調也好，一定要建立在認真調查、科學評估的基礎上。有些風景名勝區就處在建制鎮村、農地等的合圍之中，對于這些歷史文化影響較大的風景名勝區的調整，尤其要謹慎。將建制鎮村、農地等簡單的“調出”會使這些地塊失去法律約束，文物文化資源的處境變得更加糟糕。這類保護地的優化調整一定要與文物保護法等有關規定相結合，尋找保護與發展的平橫點，否則會派出生新的矛盾。 7.不是所有的人工商品林都應調出。71號函指出“可將成片集體人工商品林調出自然保護區范圍”，但有5種情況除外[3]。這里一定要注意，這條規定僅針對自然保護區而言，而不是所有的保護地。但是42文指出“自然公園原則上按一般控制區管理”。故，自然公園中的成片人工商品林問題應與自然保護區的相關規定同口徑對接。 8.不是所有的自然保護區都要保留。這次整合優化過程中對于那些無重要保護價值的省級自然保護區可轉化為自然公園。如黃土高原上的刺槐林保護區等。 9.不再保留市縣設立的自然保護區。根據文件規定，今后不再保留市縣級設立的自然保護區。對于已經設立的，經過評估后有三個取向可供選擇：一是晉升為省級自然保護區，二是轉化為自然公園，三是不再保留。 三、自然保護地整合優化過程中遇到了一些文件中未曾明確規定的問題
1.歸屬關系不合乎要求。省級風景名勝區-國家級森林公園，完全重疊，保留誰？按規定應保留“國家級森林公園”，但是地方管理部門要求保留“省級風景名勝區”，原因是“風景名勝區”更具社會影響力和市場知名度。對此，作者建議應當尊重地方管理部門意見，以避免造成新的矛盾。 2.面積不合乎規定問題。風景名勝、森林公園等整合優化后剩余面積只有數十公頃、數百公頃，比原來面積小很多，還需要保留嗎？對此，作者認為不能一概而論。技術人員應與公園經營管理部門共同討論研究，提出方案。一是看公園的核心旅游資源、核心吸引物還是否存在，二是綜合研判公園的經營前景。據此甄別去留。假如其失去了重要的自然景觀價值和旅游休閑價值，無經營前景，就可以申請不再保留。 3.功能區比例失調問題。自然保護區整合優化后，核心保護區、一般控制區面積關系不符合有關技術規定。在“核心保護區”面積保持不變的情況下，由于調整加大了“一般控制區”面積，造成了二者的面積比例關系不符合《自然保護區功能區劃技術規定》（GB/T 35822-2018）“核心區面積占自然保護區總面積的比例一般不低于30%”之要求。對此，作者認為應當從寬對待。可重新評估功能區劃，協調好兩個功能區的面積關系，實在無法改變原來區劃的情況下，可允許“不合理”的面積比例關系存在。
4.優化后版圖篩網化問題。將大面積的永久基本農田劃入保護區進行保護是很不嚴肅性的。但是，將面積大于1公頃的農地從“一般控制區”調出后，會使保護區版圖變成了“篩網”。對此作者建議：農田面積小而分散，雖然處于“一般控制區”內，卻未達到改變保護區“自然屬性”的程度，那么這些農地可以按退出處理。假如農地插花嚴重，且面積占比很大，以致于影響到保護區的管理，經過評估后可區劃成綜合圖斑做整體性調出處理，這樣可有效規避“天窗”造成的“篩網化”問題。“核心保護區”的農耕地應嚴格按要求退出。 四、幾點建議
1.整合過度時期仍以《條例》為準。《自然保護區條例》規定“核心保護區禁止任何單位和個人進入”，《關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的函》（自然資函[2020]71）規定：“核心區原則上禁止人為活動，但允許開展以下活動……”在“自然保護區法”未出臺以前，建議仍然以《條例》為準，避免產生政策矛盾。 2.抓緊制定后續政策以便形成抓手。及時編制出臺“退出方案”及“補償辦法”，厘清事權關系，明確資金來源，保障改革經費，并明確退出時限，這樣才會賦予基層政府應有的推動力和執行力。 3.堅持實事求是科學調整原則。避免下硬任務，攤硬指標。不能粗糙率性，隨意確定新的保護地去彌補“面積不足”。假如要新設立自然公園，就應進行必要的可行性論證等，否則會產生新的問題。所以“面積不減少”做到大體平衡就可以了。 --end--
參考文獻：
[1]中共中央辦公廳，中辦發[2019]42號.關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見
[2]中共中央辦公廳，廳字[2019]48號.關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見
[3]自然資源部國家林草局，自然資涵[2020]71號.關于做好自然保護區范圍及功能分區優化調整前期有關工作的涵
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