1949年以來(lái)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)已走過(guò)搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長(zhǎng)階段，現(xiàn)亟須進(jìn)行整合優(yōu)化，疏解矛盾，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，形成國(guó)土空間管理新格局。在中辦發(fā)42號(hào)文[1]、中辦廳字48號(hào)文[2]和自然資函71號(hào)[3]等有關(guān)文件的指導(dǎo)下，全國(guó)性的自然保護(hù)地整合優(yōu)化工作正在有力推進(jìn)。但是這項(xiàng)任務(wù)政策性強(qiáng)，技術(shù)要求高，涉及面廣，觸及的問(wèn)題多，工作起來(lái)難度很大，是處于深水區(qū)的一項(xiàng)改革。現(xiàn)將工作中遇到的問(wèn)題梳理歸類(lèi)、分析研究、形成建議如下，僅供大家參考。 一、保護(hù)面積不減少，保護(hù)強(qiáng)度不降低，保護(hù)屬性不改變的含義？
保護(hù)面積不減少。這里的“面積”是指本行政區(qū)域內(nèi)各類(lèi)保護(hù)地批準(zhǔn)的面積之和，而不是“批準(zhǔn)面積之和扣除疊加重復(fù)的面積”數(shù)。保護(hù)面積不減少是本次工作最重要的原則。 保護(hù)強(qiáng)度不降低。有兩層含義，一是在本行政區(qū)域內(nèi)的保護(hù)地體系實(shí)行“嚴(yán)格保護(hù)”的面積比例不降低，二是不同層級(jí)各類(lèi)保護(hù)地的保護(hù)措施不減弱。 保護(hù)屬性不改變。本次工作是對(duì)原有保護(hù)地的優(yōu)化整合，不是推到重來(lái)。所以要求保持原有保護(hù)地的屬性不改變。即是改變，也必須按有關(guān)規(guī)定改轉(zhuǎn)。 二、整合優(yōu)化工作的目標(biāo)是理順關(guān)系，化解矛盾，促進(jìn)發(fā)展，不能解決舊問(wèn)題，產(chǎn)生了新矛盾。
1.不能只剩下“水體”不見(jiàn)“水岸”。一些地方借此機(jī)會(huì)將濕地保護(hù)區(qū)、濕地公園水體以外的陸地調(diào)整出去，這種做法不符合《國(guó)家濕地公園總體規(guī)劃導(dǎo)則》和《國(guó)家濕地公園建設(shè)總體規(guī)范》“保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)完整性”的相關(guān)要求，應(yīng)高度警惕，并予以糾正。全國(guó)正在發(fā)生的大面積洪澇災(zāi)害再一次提醒我們，必須嚴(yán)格加強(qiáng)河流濕地的生態(tài)空間保護(hù)，積極疏解設(shè)施填塞，不可把原來(lái)的管控區(qū)域無(wú)原則地調(diào)減出去，放任使用。 2.不能只剩下“風(fēng)景”不見(jiàn)“名勝”。調(diào)整風(fēng)景名勝區(qū)邊界和功能區(qū)劃時(shí)，不能因?yàn)?ldquo;名勝”（文化、文物遺存）處于非自然環(huán)境中而將其調(diào)整出去，交由文物部門(mén)管理，而只剩下自然“風(fēng)景”。對(duì)此要認(rèn)真分析區(qū)別對(duì)待。不可簡(jiǎn)單粗暴一劃了之。有些風(fēng)景名勝區(qū)歷史悠久，社會(huì)影響廣泛，市場(chǎng)認(rèn)可度很高，應(yīng)認(rèn)真研究它的外圍環(huán)境形成的歷史背景和改善的可能性，慎重對(duì)待核心景源的去留問(wèn)題。要注意避免風(fēng)景自然公園空殼化。 3.不能只剩下“名勝”不見(jiàn)“風(fēng)景”。風(fēng)景名勝區(qū)是“風(fēng)景”與“名勝”的綜合體，外圍的環(huán)境存在與核心地帶的文化實(shí)體共同構(gòu)成了“風(fēng)景名勝區(qū)”，不能將文化、文物遺存與外圍環(huán)境割裂開(kāi)來(lái)，如完全剔除其外圍的城市建成區(qū)、村莊、農(nóng)田等，就使風(fēng)景名勝區(qū)失去了文化的味道。應(yīng)進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，至少應(yīng)保留一定的控制地帶，這樣既是對(duì)文化的保留，也有利于核心資源的保護(hù)。 4.不能只顧“發(fā)展”卻弱化“保護(hù)”。不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由在保護(hù)區(qū)內(nèi)給城鎮(zhèn)發(fā)展預(yù)留空間，縮減、虧損保護(hù)區(qū)生態(tài)空間。由于歷史的原因在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)劃入了建制城鎮(zhèn)、村屯等，這次要求“調(diào)出”，但并未允許在保護(hù)區(qū)中為城市發(fā)展預(yù)留空間。“三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)”明確指出：要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能區(qū)。 5.不是所有永久基本農(nóng)田都應(yīng)退出。劃入核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出，并非一次性退出。一次性退出有難度的可制定分批次退出方案。一般控制區(qū)的永久農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)可退出、或調(diào)出。零星的原住民的種植、養(yǎng)殖可以保存，但應(yīng)服從有關(guān)規(guī)定,不得擴(kuò)大生產(chǎn)和居所規(guī)模。 6.不能說(shuō)退出比調(diào)出更有利于保護(hù)。這里一定要注意“退出”與“調(diào)出”的區(qū)別。“退出”，保護(hù)地可獲得空間管理權(quán)，“調(diào)出”，保護(hù)地則失去了空間管理權(quán)。應(yīng)該說(shuō)“退出”比“調(diào)出”更嚴(yán)格。退也好，調(diào)也好，一定要建立在認(rèn)真調(diào)查、科學(xué)評(píng)估的基礎(chǔ)上。有些風(fēng)景名勝區(qū)就處在建制鎮(zhèn)村、農(nóng)地等的合圍之中，對(duì)于這些歷史文化影響較大的風(fēng)景名勝區(qū)的調(diào)整，尤其要謹(jǐn)慎。將建制鎮(zhèn)村、農(nóng)地等簡(jiǎn)單的“調(diào)出”會(huì)使這些地塊失去法律約束，文物文化資源的處境變得更加糟糕。這類(lèi)保護(hù)地的優(yōu)化調(diào)整一定要與文物保護(hù)法等有關(guān)規(guī)定相結(jié)合，尋找保護(hù)與發(fā)展的平橫點(diǎn)，否則會(huì)派出生新的矛盾。 7.不是所有的人工商品林都應(yīng)調(diào)出。71號(hào)函指出“可將成片集體人工商品林調(diào)出自然保護(hù)區(qū)范圍”，但有5種情況除外[3]。這里一定要注意，這條規(guī)定僅針對(duì)自然保護(hù)區(qū)而言，而不是所有的保護(hù)地。但是42文指出“自然公園原則上按一般控制區(qū)管理”。故，自然公園中的成片人工商品林問(wèn)題應(yīng)與自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)規(guī)定同口徑對(duì)接。 8.不是所有的自然保護(hù)區(qū)都要保留。這次整合優(yōu)化過(guò)程中對(duì)于那些無(wú)重要保護(hù)價(jià)值的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)可轉(zhuǎn)化為自然公園。如黃土高原上的刺槐林保護(hù)區(qū)等。 9.不再保留市縣設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)文件規(guī)定，今后不再保留市縣級(jí)設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)。對(duì)于已經(jīng)設(shè)立的，經(jīng)過(guò)評(píng)估后有三個(gè)取向可供選擇：一是晉升為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，二是轉(zhuǎn)化為自然公園，三是不再保留。 三、自然保護(hù)地整合優(yōu)化過(guò)程中遇到了一些文件中未曾明確規(guī)定的問(wèn)題
1.歸屬關(guān)系不合乎要求。省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)-國(guó)家級(jí)森林公園，完全重疊，保留誰(shuí)？按規(guī)定應(yīng)保留“國(guó)家級(jí)森林公園”，但是地方管理部門(mén)要求保留“省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)”，原因是“風(fēng)景名勝區(qū)”更具社會(huì)影響力和市場(chǎng)知名度。對(duì)此，作者建議應(yīng)當(dāng)尊重地方管理部門(mén)意見(jiàn)，以避免造成新的矛盾。 2.面積不合乎規(guī)定問(wèn)題。風(fēng)景名勝、森林公園等整合優(yōu)化后剩余面積只有數(shù)十公頃、數(shù)百公頃，比原來(lái)面積小很多，還需要保留嗎？對(duì)此，作者認(rèn)為不能一概而論。技術(shù)人員應(yīng)與公園經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)共同討論研究，提出方案。一是看公園的核心旅游資源、核心吸引物還是否存在，二是綜合研判公園的經(jīng)營(yíng)前景。據(jù)此甄別去留。假如其失去了重要的自然景觀價(jià)值和旅游休閑價(jià)值，無(wú)經(jīng)營(yíng)前景，就可以申請(qǐng)不再保留。 3.功能區(qū)比例失調(diào)問(wèn)題。自然保護(hù)區(qū)整合優(yōu)化后，核心保護(hù)區(qū)、一般控制區(qū)面積關(guān)系不符合有關(guān)技術(shù)規(guī)定。在“核心保護(hù)區(qū)”面積保持不變的情況下，由于調(diào)整加大了“一般控制區(qū)”面積，造成了二者的面積比例關(guān)系不符合《自然保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)定》（GB/T 35822-2018）“核心區(qū)面積占自然保護(hù)區(qū)總面積的比例一般不低于30%”之要求。對(duì)此，作者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從寬對(duì)待。可重新評(píng)估功能區(qū)劃，協(xié)調(diào)好兩個(gè)功能區(qū)的面積關(guān)系，實(shí)在無(wú)法改變?cè)瓉?lái)區(qū)劃的情況下，可允許“不合理”的面積比例關(guān)系存在。
4.優(yōu)化后版圖篩網(wǎng)化問(wèn)題。將大面積的永久基本農(nóng)田劃入保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)是很不嚴(yán)肅性的。但是，將面積大于1公頃的農(nóng)地從“一般控制區(qū)”調(diào)出后，會(huì)使保護(hù)區(qū)版圖變成了“篩網(wǎng)”。對(duì)此作者建議：農(nóng)田面積小而分散，雖然處于“一般控制區(qū)”內(nèi)，卻未達(dá)到改變保護(hù)區(qū)“自然屬性”的程度，那么這些農(nóng)地可以按退出處理。假如農(nóng)地插花嚴(yán)重，且面積占比很大，以致于影響到保護(hù)區(qū)的管理，經(jīng)過(guò)評(píng)估后可區(qū)劃成綜合圖斑做整體性調(diào)出處理，這樣可有效規(guī)避“天窗”造成的“篩網(wǎng)化”問(wèn)題。“核心保護(hù)區(qū)”的農(nóng)耕地應(yīng)嚴(yán)格按要求退出。 四、幾點(diǎn)建議
1.整合過(guò)度時(shí)期仍以《條例》為準(zhǔn)。《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定“核心保護(hù)區(qū)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入”，《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資函[2020]71）規(guī)定：“核心區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，但允許開(kāi)展以下活動(dòng)……”在“自然保護(hù)區(qū)法”未出臺(tái)以前，建議仍然以《條例》為準(zhǔn)，避免產(chǎn)生政策矛盾。 2.抓緊制定后續(xù)政策以便形成抓手。及時(shí)編制出臺(tái)“退出方案”及“補(bǔ)償辦法”，厘清事權(quán)關(guān)系，明確資金來(lái)源，保障改革經(jīng)費(fèi)，并明確退出時(shí)限，這樣才會(huì)賦予基層政府應(yīng)有的推動(dòng)力和執(zhí)行力。 3.堅(jiān)持實(shí)事求是科學(xué)調(diào)整原則。避免下硬任務(wù)，攤硬指標(biāo)。不能粗糙率性，隨意確定新的保護(hù)地去彌補(bǔ)“面積不足”。假如要新設(shè)立自然公園，就應(yīng)進(jìn)行必要的可行性論證等，否則會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題。所以“面積不減少”做到大體平衡就可以了。 --end--
參考文獻(xiàn)：
[1]中共中央辦公廳，中辦發(fā)[2019]42號(hào).關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)
[2]中共中央辦公廳，廳字[2019]48號(hào).關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)
[3]自然資源部國(guó)家林草局，自然資涵[2020]71號(hào).關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的涵
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