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國家公園不是建在一張白紙上，需要處理好多方面的復雜關系。如今，隨著試點的深入，一些深層次問題逐漸浮出水面。

黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制，經過3年多的試點探索，人們對國家公園的認識逐漸清晰，“國家公園就是公園，就是旅游大開發(fā)”等片面認識越來越少，思想逐步統(tǒng)一，試點建設進展明顯加快。

按照計劃，國家公園體制試點期將在2017年告一段落，現(xiàn)在是形成可復制、可推廣經驗的關鍵階段，需要探索并解決一些問題。就國家公園體制建立過程中需要處理好的關系，筆者談一些認識。

一是國家公園與自然保護區(qū)的關系。與一般的自然保護區(qū)相比，國家公園的面積更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、保護層級更高，是最重要的自然保護地和構成國家生態(tài)安全的重要屏障。一部分符合條件的自然保護區(qū)和森林公園、濕地公園等自然保護地可以被整合進國家公園，實行更嚴格的保護，但其他類型的自然保護地并不會完全被國家公園所取代——這些層級不一、分布范圍更廣的自然保護地仍將發(fā)揮重要的生態(tài)屏障作用，與國家公園一道組成完整的自然保護體系。

可見，國家公園與自然保護區(qū)是并列關系，與自然保護體系是局部和整體的關系。

二是建設國家公園與建立國家公園體制的關系。建立國家公園體制不單是建立一些國家公園實體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制。

以往的自然保護地類型較多，大多是由地方申報、部門為主審批而建立，這種自下而上申報的做法使得一些重要自然生態(tài)系統(tǒng)由于某些地方積極性不高而未被納入保護。部門分治和行政區(qū)劃分隔，使完整的自然生態(tài)系統(tǒng)被人為分割，交叉重疊和碎片化現(xiàn)象明顯，影響了保護功能的發(fā)揮。建立國家公園體制就是要從頂層設計入手解決這些問題，對重要自然生態(tài)系統(tǒng)實現(xiàn)應保盡保，實現(xiàn)整體、嚴格、永久保護和統(tǒng)一、高效管理。

經過系統(tǒng)規(guī)劃而建立的國家公園實體組成了國家公園體系，該體系與改革完善后的其他自然保護地有機組合，形成完整的自然保護體系，這就實現(xiàn)了建立國家公園體制的目的。

三是中央事權與地方積極性的關系。國家公園是最典型的具有國家或國際意義的重要生態(tài)系統(tǒng)。按照自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性要求，有的國家公園會出現(xiàn)跨地區(qū)或跨省的情況，這就需要由國家層面來推動建設和實施管理，由中央直接管理或者委托省級人民政府代行管理權，合理界定事、人、財、物的管理權責。

國家級自然保護區(qū)也應確定為中央事權。自然保護區(qū)離不開當?shù)卣闹С趾团浜希壳按嬖诘膰壹壸匀槐Ｗo區(qū)由地方出資源、出人、出錢來維持運行，反過來還可能會對地方經濟發(fā)展造成限制，使得一些地方對自然保護區(qū)的工作積極性下降，這樣的矛盾也應當通過建立國家公園體制來逐步解決。

其他類型的自然保護地宜實行分級分類管理，主要界定為地方事權，充分調動地方積極性。

四是所有權、管理權與監(jiān)督權的關系。為避免出現(xiàn)既當裁判員又當運動員的弊端，國家公園的所有權、管理權、監(jiān)督權應分開行使。國家公園宜作為自然資源產權獨立單元由國土部門登記，由資源管理部門實施管理，由綜合部門實施監(jiān)督。目前存在的既行使自然保護區(qū)監(jiān)督權又直接實施部分自然保護區(qū)管理權的現(xiàn)象，需要在國家公園體制建設中得以解決。

五是主體目標與多功能目標的關系。國家公園的主體目標是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，而非大搞旅游等開發(fā)活動。當然，大多數(shù)國家公園除了具備自然保護的主體功能外，同時兼有科學研究、游憩展示、環(huán)境教育和社區(qū)發(fā)展等輔助功能。由于國家公園大多數(shù)處于欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)展需求較高，這就需要在發(fā)揮好保護主體功能的同時，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發(fā)揮國家公園的多功能復合效益。

當然，國家公園的保護功能具有壓倒性主體地位，當其他功能的發(fā)揮影響到保護功能的實現(xiàn)時，就要服從、服務于保護這個根本目標。

六是嚴格保護與公益性發(fā)揮的關系。國家公園實行更嚴格管理，并非人人可以自由進入，公益性如何體現(xiàn)呢？

國家公園的公益性主要體現(xiàn)在生態(tài)效益方面，其優(yōu)良的生態(tài)產品能夠提供強大的生態(tài)環(huán)境服務功能，有利于形成天藍、水清、地綠的良好環(huán)境，使人人都能感受到這種最普惠的民生福祉。

當然，也不能把國家公園完全封閉起來。國家公園的核心區(qū)和生態(tài)保育區(qū)嚴格禁止人為活動；在不影響保護的前提下，可以考慮在可接受的范圍內拿出極小比例的面積作為游憩展示區(qū)，開展最低限度的必要設施建設，并通過規(guī)范的管理引導民眾進入，使民眾能夠感受自然之美，接受生態(tài)教育，培養(yǎng)愛國情懷，促進社區(qū)發(fā)展。

七是國際經驗與中國特色的關系。國家公園的設立在世界上有100多年的歷史，如今已經形成了成熟的管理經驗。在學習、借鑒外國經驗的過程中，切不可照抄照搬，應當結合我國實際有選擇地消化、吸收。

與大多數(shù)國家地廣人稀的情況不同，我國是發(fā)展中國家，人口眾多，生物多樣性富集的區(qū)域往往也是人口密集的區(qū)域；國家公園大多位于欠發(fā)達地區(qū)，扶貧攻堅的任務較重，國家公園體制建設的困難和矛盾都很大。應結合實際，站在生態(tài)文明建設的高度探索國家公園建設模式，形成既與國際接軌又具有中國特色的國家公園體制。

八是統(tǒng)籌協(xié)調與專業(yè)管理的關系。國家公園有多種類型，科學性和專業(yè)性較強，業(yè)務管理上與多部門有交叉，任何一個部門都難以單獨完成管理目標，可以采取統(tǒng)籌協(xié)調、專業(yè)管理的管理模式。

建議由國家成立跨部門的國家公園管理委員會來統(tǒng)籌協(xié)調，確保國家公園的標準和質量；由林業(yè)、農業(yè)、海洋等部門代表中央具體實施管理，以實現(xiàn)專業(yè)化和精細化。

九是試點先行與整體推進的關系。目前，我國有12個省份試點9處國家公園，已取得了一些經驗。應及時總結探索過程中的有益經驗，并對出現(xiàn)的深層次矛盾和問題及時研究，尋求解決方案。與此同時，要加快頂層設計，盡快明確管理主體，編制全國國家公園發(fā)展規(guī)劃，制定技術標準，啟動國家公園立法，研究投融資政策，明確建設程序，出臺規(guī)范性指導文件……從整體上推進國家公園體制建設。

十是立法與現(xiàn)行法律的關系。我國目前已有《環(huán)境保護法》《森林法》《野生動物保護法》《自然保護區(qū)條例》等相關法規(guī)、條例，國家公園立法既要和這些既有法規(guī)相銜接，又不能只是簡單的匯集，要根據(jù)國家公園建設的新要求進行整合、創(chuàng)新和覆蓋，形成國家公園體制的完整法律體系，并推動相關法律條文的修訂。

我國的國家公園體制起步于生態(tài)文明建設的新起點，目前已進入試點改革的攻堅階段。唯有直面矛盾和問題，妥善處理好以上提到的各種關系，才能行穩(wěn)致遠，促進具有中國特色國家公園體制建設的健康發(fā)展。（作者系國家林業(yè)局昆明勘察設計院院長）