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陶思明

土地是自然的涌流展現(xiàn)，是物質(zhì)世界和生命世界集大成者，當(dāng)然也是人類活動的舞臺，是各種自然資源、生態(tài)服務(wù)的供給者，古訓(xùn)“土生萬物”“大地是母親”等，充分說明了土地的價值和功能。“天地與我并生，而萬物與我為一。”我們珍愛土地家園，不僅為了人，也為了自然萬物，土地“歸誰所有”包含著歸萬物所有，“為誰所用”包含著歸萬物所用。

然而，相對于《土地管理法》“將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”的規(guī)定，我們并沒有發(fā)展出“自然用地”概念來，直覺看構(gòu)建土地實體、維持土地功能的“自然”，反倒在土地用途中不見了蹤影，大有“四海無閑田、農(nóng)夫猶餓死”的凄慘狀。從人與自然和諧共生的崇高理想出發(fā)，既然“農(nóng)用地”“建設(shè)用地”服務(wù)于人，那么“未利用地”作為“自然用地”服務(wù)于自然，也算有一定對等性而理所當(dāng)然。人與自然和諧共生的前提不能只有“人”而沒有“自然”，二者在土地用途管制中都得以反映，理論上深具合理性，實踐上也必然有益于促進和諧共生。

自然界沒有一塊土地是閑著的，未利用地不是閑置地，它無時無刻不在忙于生態(tài)過程形成自然價值，而非等人利用有了經(jīng)濟產(chǎn)出或通過物化勞動變自然生態(tài)為人工生態(tài)才有價值。即便掘地三尺，只要停止破壞依靠自然的力量也能恢復(fù)成生物多樣性寶地，典型者如朝鮮戰(zhàn)爭的產(chǎn)物“三八線”朝韓非武裝地帶，幾十年過后戰(zhàn)爭廢墟上居然重現(xiàn)草木蔥蘢、重回生命樂園，成為濕地發(fā)達、野生生物繁茂之地，包括植物、昆蟲、無脊椎動物、哺乳動物、鳥類、兩棲動物、淡水魚在內(nèi)，分布原麝、丹頂鶴等野生生物約6000種。而我們?nèi)粘Ｋf荒山、荒坡、荒溝、荒丘、荒灘、荒水等未利用地，大多因尚未開發(fā)、無人打理而草木叢生才稱其為“荒“，是為原生自然。就是沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，也各有其復(fù)雜的自然過程和生態(tài)服務(wù)，如綠洲的維持、眾多適應(yīng)性野生生物的家園等，是綠水青山的不同表現(xiàn)形式。

我國究竟還有多少未利用地，未見明確數(shù)據(jù)。第三次全國國土調(diào)查列出的國土利用狀況，包括耕地12786.19萬公頃，園地2017.16萬公頃，林地28412.59萬公頃，草地26453.01萬公頃，濕地2346.93萬公頃，城鎮(zhèn)村及工礦用地3530.64萬公頃，交通運輸用地955.31萬公頃，水域及水利設(shè)施用地3628.79萬公頃，合計80130.62萬公頃（801.3萬平方公里）。與國土面積比對分析，常說的267.4萬平方公里荒漠化土地有相當(dāng)部分也進入了利用體系，推算未利用地很少了。但從幾十年來圍墾荒地、綠化荒山不止，直到近期的一些用地指向看，如第三次全國土壤普查對象包括“部分未利用地的土壤”；國家新能源發(fā)展實施方案有“充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設(shè)大型風(fēng)光電基地”的安排；以及一些地方出臺政策鼓勵引導(dǎo)利用荒山荒坡等未利用地建設(shè)光伏、風(fēng)電項目等，未利用地似乎還潛力很大，除農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地外，這二者本身也有不少尚未利用或難能利用的土地。

人與自然是生命共同體，人過上美好生活需要土地空間，自然生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物同樣需要土地空間，大地不是除了農(nóng)用地、建設(shè)用地，就是等待利用的未利用地，而是還必須有自然用地。當(dāng)然基于土地特性，用途為建設(shè)用地特別是農(nóng)用地的土地，也不失自然成分和保護可能性，農(nóng)業(yè)作為生命產(chǎn)業(yè)本身亦離不開多種野生生物和良好生態(tài)系統(tǒng)的支持。實踐中，基于保護的迫切需要、保護自然的優(yōu)秀傳統(tǒng)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略指引，過去幾十年來我國以搶救性保護精神，在土地用途管制中明確直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的林地、草地、養(yǎng)殖水面甚至耕地、村落，工礦、交通水利、旅游等建設(shè)用地或其相鄰地域，以及未利用地上，初步建立了以自然保護區(qū)為基礎(chǔ)的國家自然保護地體系，土地權(quán)屬人做出了巨大貢獻。但也因為土地用途和權(quán)屬的限制，保護和發(fā)展的矛盾較多，應(yīng)該建立的保護地不一定能建立，已經(jīng)建立的行繼續(xù)開發(fā)改變保護方向或通過調(diào)整、撤銷退出保護的都有，保護的不徹底性比較突出。

發(fā)展特別是經(jīng)濟利益與自然生態(tài)利益在土地空間上有沖突是正常的，是保護的緣由和需要優(yōu)先處理的問題。近年通過持續(xù)推進生態(tài)文明建設(shè)，落實“保護優(yōu)先”的方針，開展中央環(huán)保督察等，查處了一大批涉自然保護區(qū)違法項目，一些開發(fā)建設(shè)活動退出，新的進入遲滯，情況有很大好轉(zhuǎn)，但保護地位并不穩(wěn)固，租賃保護、協(xié)議保護等反映保護沒有“自然用地”的被動性，補償?shù)荣M用大，效果也不盡如人意。同時，在人看來現(xiàn)有自然保護地體系已經(jīng)占用了不少原本可以產(chǎn)出經(jīng)濟效益的土地，但在自然生態(tài)、野生生物看來那么點土地怎么夠用。同樣是物種，我國有14億人口，而許多物種野生種群數(shù)量以十、百、千計，把在我國有分布的近700種哺乳類野生動物個體數(shù)量相加，也只能是人口總數(shù)零頭的零頭罷了，更有河流斷流、湖泊萎縮、水生態(tài)連通性節(jié)節(jié)受阻等，說明保護形勢的嚴(yán)峻性。現(xiàn)有不完善的自然保護地體系，無論保護目標(biāo)覆蓋缺失還是難能完全排除人類活動影響，都表明其獨自難以撐起種類繁多、分布廣泛、習(xí)性各異的生物多樣性保護大任，還必須不斷有新的突破。

突破在哪里，除繼續(xù)完善自然保護地體系、加強大面上的保護外，也許創(chuàng)造性將“未利用地”（包括農(nóng)用地、建設(shè)用地中的未利用地）改為“自然用地”，土地用途管制中不再有“未利用地”概念，是必要選擇。這可以在土地分配及用途管制上體現(xiàn)人與自然和諧共生，《土地管理法實施條例》中“具有重要生態(tài)功能的未利用地應(yīng)當(dāng)依法劃入生態(tài)保護紅線，實施嚴(yán)格保護”的規(guī)定精神，可以看作“法”的初步依據(jù)。以“自然用地”取代“未利用地”，也符合“在發(fā)展中保護”的要求，有利于促進綠色發(fā)展、節(jié)約用地、節(jié)能減排，把十分珍惜不可多得的原生自然生態(tài)落到實處。農(nóng)用地、建設(shè)用地永遠都是稀缺資源，如果還有“未利用”地作后盾，各行業(yè)各地方但凡有外延擴大式再投資再建設(shè)，紛紛劍指未利用地，最后便是農(nóng)用地和建設(shè)用地一統(tǒng)天下，遼闊大地理論上就沒有了自然用地，令人與自然和諧共生情何以堪。

盡管現(xiàn)存未利用地是多少年來千挑萬選“農(nóng)用地”“建設(shè)用地”后剩下的，也難保今后不被利用，指其作為“自然用地”，對自然而言顯得十分被動和很大的不公平，但比起自然在自己成就的土地上還沒有用地戶頭，比起生存發(fā)展離不開自然的人掣肘自然保護比上天下海都難的境況來，其進步意義是革命性的。“自然用地”絕大部分不一定要納入自然保護地體系行日常管護，也不一定都要拒絕基于發(fā)展壓力轉(zhuǎn)做農(nóng)用地、建設(shè)用地的可能性于千里之外，但有了自然用地身份，表明它不是閑地，是物有其主且正為自然所利用中，人們一事當(dāng)頭總還是要想一想，也許一看二慢三或不通過，保護就有了。隨著時代發(fā)展變化、經(jīng)濟社會提質(zhì)增效和觀念轉(zhuǎn)變，農(nóng)用地、建設(shè)用地持有者將其未利用地或調(diào)整用途而來的土地捐贈作自然用地，也是可能的。生物多樣性保護，東西南北中有更多自然用地保障，就會有更大成效。