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陶思明

讀“自然保護地整合優化進入’深水區’，相關預案正細化完善”（《第一財經》，2022.5.15），了解到這項工作的許多具體情況。按中辦國辦2019年印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，自然保護地整合優化主要在現有保護地體系內部進行，包括“整合交叉重疊的自然保護地”“歸并優化相鄰自然保護地”，具體原則、要求、目標等，文件中都有明確。但從《第一財經》這篇報道看，實際工作遠不止于解決不同自然保護地交叉、重疊、保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題，還涉及到化解保護與發展的矛盾等外部性問題。報道指出：“由于涉及多方利益調整、歷史遺留問題和現實矛盾沖突化解，引起各方關注”，自然保護地整合優化進入“深水區”的“深”，也許就在這里。

體系內部整合優化，“按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合并重組”“做到一個保護地、一套機構、一塊牌子”，主要是技術性問題。至于這個經過整合的保護地是作為國家公園、自然保護區還是自然公園，遵循自然價值和保護強度，可能共識多于分歧。國家公園現在是優質品牌，人皆向往之。選擇主要在自然保護區和自然公園間，后者旅游正當性高于前者，但前者具備條件的也都兼業旅游，有歷史厚重感、未來使命感、自然價值高、保護功能強的自然保護區，一般應該不會尋求轉為自然公園，這是大概率。由此而體系內部整合優化，在落實“保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求”上，應該不會有大問題。

但整合優化涉及到外部性問題，即借以解決與發展的矛盾沖突，促進發展，并“為地方經濟社會發展預留出空間” ，這問題就大了。自然保護地本身是試圖解決保護與發展地域空間沖突的產物，世界上所有與自然生態、水土資源直接相關的人類活動，都與人的經濟利益和精神訴求有著很好的一致性，唯有維護特定區域自然生態利益的劃區保護，與人的經濟利益直接相反，因而也就不存在任何經濟利益都不受影響還能一如預期實現保護的捷徑可循。這些年來有多少自然保護區被調整，有的面積減半，有的挪移位置，有的沒有了，原來以為自然公園多以旅游立區很有生命力，最近看到有關部門公示評審結果，調整面積的國家自然公園很多，可能的情況是調小而不是調大，或者以次充好明面上保持面積不變或有所增加，實際保護效能是弱化的。真是樹欲靜而風不止，要想和發展沒有矛盾沖突，除非弱化保護、取消保護，也就是報道中提到的情況：“有一批國家、省市縣級自然保護地被列入撤銷名單。”

再者，就人類發展歷史和自然地理空間變化看，長期來都是強開發、弱保護，現代經濟技術體系更使外延擴大式發展能力大為提升，好山好水好地方早就是人在一統天下，建立自然保護地以示保護才多長時間。現有自然保護地體系，除一些早期建立的體現著保護優先精神，另有國家大政策如天然林即便不設保護地也能得到保護外，其他基本都是與開發賽跑搶救性建立的，有搶救過來的如早期為油田的黃河三角洲入海口片區，也有大打折扣的如原長江合江-雷波江段，更有搶救失敗的。可以說絕大多數保護地特別是自然保護區，都是發展的剩余，地域上不是邊邊落落、零零散散，就是發展暫時不能涉足的高山峽谷、雪山冰川、荒漠大湖等，保護的同時還承擔著原有社區發展重任。在此背景下，自然保護地整合優化還要為經濟社會發展預留空間，這是極其危險的。

整合優化是建立以國家公園為主體自然保護地體系的一項基礎性工作，也是全面提升自然保護地保護性和保護力的一次重要實踐，其顯著特點是在“動”中“定”。保護與現實經濟利有矛盾沖突是事實，過去一些地方基于發展需要不斷調整甚至設想撤銷保護地（主要是自然保護區），管理部門怕調整減少保護面積或調換位置弱化保護，多主張維持現狀，不到被逼萬不得已一般不主動調整，借這次整合優化之機盡可能予以解決，想來也在情理之中。但前提必須把“保護優先”挺在最前面，使解決保護與發展的矛盾有利于落實保護而非相反。為此建議：

1、在報道所稱自然保護地整合優化的目標中增加“強化保護”，并以其統領“理順關系、化解矛盾、促進發展“，否則“化解矛盾、促進發展”只能是保護的退讓。同時，這也有利于整合優化從體系內部走向外部，合乎情理的將一些“生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域”連帶劃入自然保護地體系，在擴大其體量、完善其功能上邁出新的一步。

2、在整合優化的總體要求中增加“保護初心不動搖”，充實總體要求為“保護初心不動搖、保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變“，防止動輒以設立不科學、功能不突出、管理不落實為由撤銷保護地或降低保護強度。以自然保護區、風景名勝區為例，其保護價值、與發展協調性，都是政府和主管部門歷經幾上幾下科學論證、充分協調后審批的，多年來投入不少管護資源，越來越有保護成效，哪能說不保護就不保護了，放棄容易收回難。

3、事實求是看保護與發展的矛盾，自然保護地大背景是經濟、社會、自然符合生態系統，沒有不受人類活動影響的保護地，有些生態系統如河流、草原，保護對象和人類活動同體分布，能預防新的開發破壞、減輕既有活動壓力就是保護，如果也強調保護與發展不交叉重疊，那就只能退出保護。從保護地中調出一些典型經濟社會發展區域是必要的，但沒有必要在很早就有人的區域不惜代價創建無人區，和保護一致性比較好甚至支持某些特定保護的傳統村落、農田、文物古跡等，人與自然共存有歷史且現狀也不錯的，不一定都要調出。