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深化水資源理論認(rèn)識 加強(qiáng)水生態(tài)補(bǔ)償研究

中華水文化專家委員會委員、泰州市水利局原局長、高級會計(jì)師  董文虎

1 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度迫切需要最新水資源理論支撐

    水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。我國是水資源大國，同時又是水資源小國，水資源總量為2.8萬億立方米，而人均水資源占有量不到2100立方米，不足世界平均水平的四分之一，正常年份缺水500多億立方米，屬于水資源緊缺的國家。一邊是供需矛盾突出，用水量每年以5%的速度遞增；一邊是用水方式粗放低效，我國萬元工業(yè)增加值用水量為世界平均水平的2~3倍，是美國、日本的10倍以上，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.52，低于0.7~0.8的世界先進(jìn)水平。針對當(dāng)前我國水資源面臨的資源短缺、污染嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化等日益突出的嚴(yán)峻形勢，2012年1月12日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，明確了實(shí)行嚴(yán)格水資源管理的“三大要求”和“五大保障措施”。三大要求為：加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制；加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)；加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。五大保障措施為：建立水資源管理責(zé)任和考核制度，健全水資源監(jiān)控體系，完善水資源管理體制，完善水資源管理投入機(jī)制，健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機(jī)制。

    不難看出，我國水資源制度建設(shè)建立在現(xiàn)有水資源理論的基礎(chǔ)上，著重對地下、地表的淡水資源在“量”和“質(zhì)”兩個方面進(jìn)行控制和管理，其目的在于提高用水效率，從這個意義上來說，現(xiàn)行的制度建設(shè)已考慮得比較周密了。問題是，此前對水資源的理論研究與闡釋，僅僅重點(diǎn)停留在地表及地下淡水所具備的“量”和“質(zhì)”方面，致使水形成的資源特性及其權(quán)利和義務(wù)的研究闡釋也就相對單薄，受理論研究的限制，對水資源國家應(yīng)統(tǒng)御的權(quán)利及應(yīng)盡的義務(wù)認(rèn)識還不很充分，表現(xiàn)為制度的制定和實(shí)踐上還有一定差距。而實(shí)際上水資源的理論內(nèi)涵和外延十分豐富，水資源理論大廈的構(gòu)建工程遠(yuǎn)未完成。

2 水資源內(nèi)涵及外延理論的深度構(gòu)建——正在進(jìn)行的水資源理論創(chuàng)新

    水的表現(xiàn)形態(tài)和質(zhì)態(tài)十分豐富，大自然中不僅有液態(tài)的水，還有氣態(tài)的水、固態(tài)的水；水還受自然力、社會力的作用，呈流動、蒸騰、滲透、循環(huán)等狀態(tài)；水不僅有水質(zhì)的不同，還有水能的不同、水溫的不同、水色的不同等；伴隨水存在的各種環(huán)境，還有水形象的不同、水景觀的不同、水聲響的不同、水味道的不同，以及給人以感官的感受不同。水不僅是人類物質(zhì)的第一需求，還會給人類的精神以重要影響，成為人類的精神需求……總而言之，水資源的概念不是單一的，而是多元的。隨著水資源的日趨短缺，水污染事件的頻現(xiàn)，我們應(yīng)從包括人對水精神思維在內(nèi)的水的四維空間(即指水的線——岸線、面——水域、體——水體、精神——水環(huán)境等)中去進(jìn)一步挖掘、延伸與水休戚相關(guān)的水資源，對水資源內(nèi)涵外延進(jìn)行深入的研究和再認(rèn)識顯得十分緊迫。

    水的資源性是一個包括物質(zhì)和精神多種形態(tài)在內(nèi)的完整理論體系，通過大量的實(shí)地考察和深入的理論研討，我們認(rèn)為水資源的概念除前面的一般闡述外，還包含以下10個方面的含義：

    水岸線資源。岸線一般指河道（湖泊）水陸邊界線的帶狀區(qū)域。岸線具有綜合利用開發(fā)功能，既有行洪、調(diào)節(jié)水流等自然屬性，又有開發(fā)利用價(jià)值的資源屬性。美國水資源的所有權(quán)分屬于各州，各州水的沿岸所有權(quán)，是指土地所有人根據(jù)與其土地相毗鄰的河岸自然地享有水權(quán)。取得水岸線資源的企業(yè)、單位和個人，實(shí)際還取得了近水建設(shè)權(quán)、船舶停靠權(quán)、水景觀賞權(quán)、進(jìn)入排他權(quán)。沿岸所有權(quán)（或稱濱岸權(quán)）是英國、法國、加拿大以及美國東部等水資源豐富的國家和地區(qū)水法規(guī)和水管理政策的重要理論基礎(chǔ)。

    水域資源。地球上自然的江、湖、河、海，都有一定的水域面積。因此，水域面積應(yīng)包括凈水面積、濕地面積、水工程面積、濱水環(huán)境面積等。凈水面積，為常年平均水位水面積；濕地面積，為歷史最高洪水位水面積與凈水面積之間的面積；水工程面積，指在濕地以外建設(shè)防洪、排澇、水土保持等水工程以及防汛道路工程和為工程安全規(guī)定附屬于工程的面積；濱水環(huán)境面積，是人們觀水、玩水、戲水及增建人文景觀的面積。這四大面積因水而生、因人而需，相互銜接、互為依托，功能各異，但其資源性質(zhì)共同統(tǒng)屬于水域資源。而四種水域資源的任何變化，都必然會帶動水資源產(chǎn)生功能效益的相應(yīng)變化。

    水體資源。陸地上的江、湖、河、渠、庫等淡水資源，都有相應(yīng)的體積。水下的物體，包括建筑物、養(yǎng)殖物、置放物、傾倒物和水面漂浮物等，都會擠占水體空間，導(dǎo)致水體容積量（即有效水量）減少或水位變高，甚至水體變質(zhì)，影響水生物和兩棲生物的生存。因此，對水體資源的研究理應(yīng)包含對水中物體存在體積的研究。

    水能資源。憑借水流、山體等地貌，建壩蓄水，形成水位差，產(chǎn)生水的勢能，而用于機(jī)械運(yùn)轉(zhuǎn)（古代）、水力發(fā)電（現(xiàn)代）等，通過水工程獲得的電能等能源，屬于水資源的衍生物。利用水能資源建設(shè)的三峽工程，年設(shè)計(jì)發(fā)電量 847億千瓦時。

    水浮載力資源。“水可載舟”古今皆然。依靠一定深度的水體而形成水的浮載力，是水 上運(yùn)輸?shù)母舅冢瑳]有水，水上運(yùn)輸就無從談起。依托水浮載力所架構(gòu)的浮橋、形成的航道等無疑也屬于水資源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，一條長江黃金水道，每年承載的運(yùn)輸達(dá)20億噸，位居全球內(nèi)河第一，其運(yùn)價(jià)約是公路的1/8、鐵路的1/2，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益巨大。

    水溫度資源。地表水水溫變化有常，地下水有地?zé)崴灿械乩渌瑴夭畈煌峁┑哪芰坎煌ζ溟_發(fā)利用，可節(jié)省大量的能源，并減少排放。如夏天使用地下水冷卻、冬天使用地?zé)崴∨蛳丛〉龋褪撬疁囟饶芰坷玫木唧w體現(xiàn)。因此，地下水、地表水的相對水溫度也是水的資源。

    水自凈能力資源。水具備自凈能力，可以不花成本，自我消化人類社會產(chǎn)生的部分污染。水的自凈能力伴隨水和水域條件，可以消除與減少人類造成的水污染，成為水資源。很多地區(qū)進(jìn)行的生物治污工程，就是采用自然環(huán)保手段，恢復(fù)水的自凈能力。

    水融質(zhì)資源。海水中的鹽，地下水中所含的包括鋰、鍶、鋅、硒、溴化物、碘化物、偏硅酸、游離二氧化碳和溶解性總固體等微量元素……，水的這種可溶解化學(xué)元素和礦物質(zhì)的強(qiáng)大功能，都應(yīng)視為水融質(zhì)資源，歸類于水資源。因此人類對含有水溶解物的提取或?qū)芙馕镒匀凰娜∮茫瑒荼貢斐勺匀凰羞@類物質(zhì)的減少或轉(zhuǎn)移。

    水環(huán)境資源。水是“文明之源”，水具有精神性質(zhì)方面的功能，主要表現(xiàn)在水環(huán)境資源上。水環(huán)境資源包括水面環(huán)境（指在岸上看水體）和濱水環(huán)境（指在水中看陸地）兩種。水環(huán)境能使人的視覺產(chǎn)生美感、嗅覺產(chǎn)生快感、聽覺產(chǎn)生或?qū)庫o或喧鬧的好感。任何影響、干擾、占用水環(huán)境資源的行為，都是對水環(huán)境資源的破壞和掠奪，都應(yīng)予以制約。

    水生態(tài)條件資源。水生態(tài)條件是一個復(fù)雜的綜合的資源，既有水文特征條件，包括水體、水位、水深、水質(zhì)、水流、大氣濕度等條件，又有水域土壤條件，包括泥沙、底質(zhì)、河道蜿蜒曲折、淺灘深潭、岸坡含水量、岸坡水通透性等條件。水生態(tài)條件中，所孕育的水中、陸上和兩棲的動物、植物、微生物等，從屬于水資源的水生態(tài)條件資源。

    以上10種水的資源，大致分為三類：一是水本體內(nèi)涵資源，包括：水體資源、水能資源、水浮載力資源、水溫資源、水自凈能力資源、水融質(zhì)資源；二是水本體外延資源，包括水岸線資源、水面資源（水域資源）、水環(huán)境資源；三是既屬內(nèi)涵又系外延的水生態(tài)條件資源。如果將這10類水資源從形態(tài)屬性上來分類，水環(huán)境資源屬水精神資源，其他9種資源系水物質(zhì)資源。不管對這些概念主觀上是否已經(jīng)認(rèn)識，它的資源屬性客觀上已存在于自然水中。對其不斷加深認(rèn)識，就可以很好地加以利用，對其視而不見，或則坐失其利，或則反受其害，有時還可能干出一些不可理喻的事情來。

3 落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度應(yīng)不斷深化對水資源理論研究和認(rèn)識

    認(rèn)識滯后是造成我國水資源管理薄弱的重要原因。

    對水本體內(nèi)涵資源認(rèn)識的缺失造成管理形嚴(yán)實(shí)寬。目前，我國占用水本體內(nèi)涵資源的現(xiàn)象比比皆是。

    “多龍管水”造成水本體外延資源中的水岸線資源、水域資源、水環(huán)境資源成為人人想吃的“唐僧肉”。水利、規(guī)劃、國土、發(fā)展改革、航道、港口等多部門和條線管理水域、水岸線及濱水環(huán)境，權(quán)責(zé)劃分不明晰，管理保護(hù)不夠協(xié)調(diào)，甚至缺位；國家尚無最嚴(yán)格的水域保護(hù)制度，水域面積成為一些單位和業(yè)主低成本擴(kuò)張無償占有的“免費(fèi)蛋糕”；水岸線及濱水環(huán)境缺少統(tǒng)一規(guī)劃；水岸線及濱水環(huán)境缺少管理規(guī)章制度。

    水生態(tài)條件資源的理論創(chuàng)新不足造成“最嚴(yán)格的管理制度”盛名難副。水生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，也是人類經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支撐。但人們對既屬內(nèi)涵又系外延的水生態(tài)條件是一種從屬于水資源的資源研究還很不充分，因而其有償使用和補(bǔ)償制度的廣度和深度自然就很難到位。

    我國水資源和水生態(tài)的嚴(yán)峻形勢，不僅僅是淡水使用量無節(jié)制、效率低以及水污染的問題，還包括對水資源內(nèi)涵及外延資源研究的不深不廣。只有對水資源內(nèi)涵及外延的認(rèn)識進(jìn)一步深化，才能使最嚴(yán)格的水資源管理更言之有據(jù)、嚴(yán)之有理，更為全面，才能保證其真正落到實(shí)處。

    加強(qiáng)對水資源內(nèi)涵外延的研究。

    目前淡水水量可用資源的最嚴(yán)格管理的理念已普遍為人們理解和接受，這應(yīng)該說是經(jīng)歷一個“十年磨一劍”的深化研究、轉(zhuǎn)變認(rèn)識、制定制度、強(qiáng)力推進(jìn)的過程。而要對深化的水資源內(nèi)涵及外延資源實(shí)行最嚴(yán)格管理，也同樣需要有一個過程。

    為加速推進(jìn)這一過程，首要的就是加強(qiáng)研究，尤其是加大對水資源內(nèi)涵及外延理論的研究力度，水資源理論的深化是具體制度制定和實(shí)踐的奠基之作。水資源內(nèi)涵及外延10項(xiàng)資源中，有的雖已有專家在研究時偶有涉及，如水能資源、水岸線資源、水面資源（水域資源）、水溫度資源等，但大多未能作為水資源內(nèi)涵及外延來深入研究，有的資源至今尚未有人提及，如水體資源、水浮載力資源、水自凈能力資源、水融質(zhì)資源、水環(huán)境資源、水生態(tài)條件資源等。因此，水資源的研究仍需由表及里、逐步深化。當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步做好10種資源的深入研究和闡釋。

    充分彰顯水資源內(nèi)涵外延的隱性價(jià)值。

    首先，水資源內(nèi)涵及外延的資源，不僅具有自然屬性，而且具有商品屬性、資產(chǎn)屬性和法律屬性。其商品屬性是指這些資源可以在流通、盤活過程中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，它們的資產(chǎn)屬性是指這些資源作為資產(chǎn)或是財(cái)產(chǎn)，可以在占有和利用中獲得效益和增值，并在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。

    其次，要將水資源內(nèi)涵及外延資源的使用權(quán)物權(quán)化，以出讓或者轉(zhuǎn)讓方式來實(shí)現(xiàn)這些資源價(jià)值化。水資源內(nèi)涵及外延的資源使用權(quán)出讓是指國家在一定年限內(nèi)將這些資源使用權(quán)讓與這些資源的使用者，并由使用者向國家支付出讓金的行為。從本質(zhì)上講，這些資源使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓都是物權(quán)的買賣關(guān)系。

    再次，水資源內(nèi)涵外延的資源具有排他性，使用人有直接支配水資源內(nèi)涵及外延資源而排除他人對這些資源的占有和使用的權(quán)利，具有優(yōu)先于債權(quán)的效力。如其遭到妨害，權(quán)利人可以行使物的請求權(quán)。而對于租賃使用權(quán)，承租人僅可限于一定條件行使請求權(quán)。  

    最后，可將水資源內(nèi)涵外延的資源作價(jià)出資或者入股。政府可以通過對這些資源價(jià)值化，在這些資源利用的企業(yè)中占有一定的股份，實(shí)際上是政府將水資源內(nèi)涵及外延資源物權(quán)化的使用權(quán)作價(jià)出資或者入股。  

    綜上所述，根據(jù)使用權(quán)所取得方式和所包含的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的不同，水資源內(nèi)涵及外延資源使用權(quán)可以分為出讓資源使用權(quán)、租賃資源使用權(quán)兩種不同形式的使用權(quán)，兩種使用權(quán)可以通過資源租賃和資源作價(jià)出資或者資源作價(jià)入股三種具體方式實(shí)現(xiàn)資源價(jià)值化，既允許私營部門投資取得這些資源的經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，國家又掌握主動權(quán)和控制權(quán)，有利于這些資源投資建設(shè)的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性和資源開發(fā)、利用規(guī)劃的順利實(shí)施。

    實(shí)行對水資源內(nèi)涵外延資源的使用效率（或效益）的管理。

    對各種水資源內(nèi)涵及外延資源的使（占）用，各地要視具體情況制定出使（占）用的效益（或占有率）定額，制定出對低于定額的加價(jià)或向市場購買限額、抑或強(qiáng)制退出資源的使（占）用的制度，使水資源管理覆蓋其全部內(nèi)涵。例如，20世紀(jì)60年代糧食單產(chǎn)不高的填水造地，在現(xiàn)在糧食單產(chǎn)已翻數(shù)番，水資源緊缺、水資源惡化的地方，是否要對退田還水、退漁還湖作出科學(xué)的規(guī)劃和合理調(diào)整。

    水資源內(nèi)涵外延資源權(quán)利與義務(wù)的對稱。

    權(quán)利和義務(wù)是對稱的，水資源內(nèi)涵及外延的各種資源權(quán)利是自然水派生出來的資源，都是國家資源，一切權(quán)利應(yīng)隸屬于國家。國家既然對水資源及由水派生出來的豐富內(nèi)涵及外延實(shí)行最嚴(yán)格的管理，建立了相關(guān)資源費(fèi)的收費(fèi)制度，國家也同樣應(yīng)該建立相應(yīng)的水生態(tài)補(bǔ)償制度，各級地方政府也就要認(rèn)真研究和確保該所轄地域人的宜居和自然生物宜生的水和水域（含濕地）面積率，確保該所轄地域能有最理想的水體庫容、最佳的水位、最美的水環(huán)境和最良性的水生態(tài)條件。

    尊重水的自然規(guī)律，讓水成為未來城鎮(zhèn)文化之源。

    一是要尊重水的自然規(guī)律，要給城鎮(zhèn)留有和恢復(fù)一定比例的、自然的地表水面積和水庫容，不要再做填湖滅河的蠢事，不要讓城鎮(zhèn)變成“遇雨即淹”的不宜居城鎮(zhèn)；二是要讓城鎮(zhèn)留住自然的風(fēng)光，成為個性化的有山有水有自然景觀的城鎮(zhèn)，給市民、給游客以歷史的、生態(tài)的、美好的鄉(xiāng)村記憶，要力避讓城鎮(zhèn)變成“千城一面”、“ 千鎮(zhèn)一面”沒有特色的城鎮(zhèn)；三是要重視弘揚(yáng)各地特色的水文化，延續(xù)每條河、每個湖各自的水脈和文脈，要謹(jǐn)防出現(xiàn)城鎮(zhèn)的自然之河水干涸，城鎮(zhèn)的文化之河流枯竭。

    泰州可率先試行建立水資源內(nèi)涵外延的各種資源有償使用和水生態(tài)補(bǔ)償制度。

    “和諧共生的生態(tài)名城 ”是泰州的重要建設(shè)目標(biāo)，打造生態(tài)水城是其中的重要內(nèi)容。因此，泰州要抓住2012年省委21號文件賦予的“轉(zhuǎn)型升級綜合改革”試點(diǎn)城市重大機(jī)遇，放大政策紅利，發(fā)揮水文化、水資源理論研究的優(yōu)勢，組織專門人員，深化對自然水派生出來的內(nèi)涵外延水資源進(jìn)行研究，實(shí)現(xiàn)水資源理論的重大突破，探索建立相關(guān)制度，爭取在全省乃至全國，率先出臺包含水資源內(nèi)涵及外延資源在內(nèi)的水資源有償使用和全面的水生態(tài)補(bǔ)償制度，實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，加快全國水生態(tài)文明試點(diǎn)城市各項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，彰顯“靈秀水城、吉祥泰州”優(yōu)美形象。